Las 32 recomendaciones del Defensor del Pueblo para acabar con la exclusión financiera

El Defensor del Pueblo saca los colores a banca y administraciones por la exclusión financiera

La banca sigue excluyendo a los mayores: el 46%, descontento con el trato de su entidad

 

El Defensor del Pueblo ha propuesto al Gobierno declarar servicios económicos de interés general la retirada de efectivo, la realización de movimientos bancarios, así como garantizar la existencia de un cajero y oficina en núcleos poco poblados. Así se desprende del informe Retos de la inclusión financiera: servicios bancarios y personas vulnerables que ha presentado en el Congreso la institución dirigida por Ángel Gabilondo.

El organismo justifica la adopción de estas medidas en las dificultades que suponen para ciertos colectivos realizar operaciones cotidianas y necesarias para el desarrollo de una vida normalizada como abrir una cuenta corriente, obtener dinero en efectivo o realizar una transferencia. La oficina del Defensor ha recibido en la última década 3.475 quejas relacionadas con estos temas.

A juicio de la institución Defensor del Pueblo, a pesar de que la actividad bancaria es un servicio básico –potenciado por el incremento de los pagos por medios digitales– el modelo vigente de atención al cliente ha de "ser optimizado por presentar lagunas que afectan, sobre todo, a los usuarios más vulnerables".

Para elaborar las conclusiones y recomendaciones de este informe, el Defensor del Pueblo ha realizado un diagnóstico desde distintos enfoques –regulación, proyectos legislativos, iniciativas de autorregulación del sector bancario– y ha examinado la operatividad de la atención bancaria y el acceso a efectivo, el servicio proporcionado a las personas con necesidades especiales, las cuentas de pago básicas, y la situación de la formación financiera y para la adaptación de los cambios tecnológicos de la población.

 

 

Así, ha identificado que los sectores de la población con mayor riesgo de exclusión financiera son las personas mayores –por las barreras que afrontan para cobrar su pensión en cheque o en metálico, las comisiones asociadas al mantenimiento de sus cuentas, la eliminación de los pagos por caja en oficinas, la desaparición de las libretas de ahorro, las dificultades para ser atendidos presencialmente y la reducción de servicios en algunas entidades–; las personas extranjeras –por las dificultades para abrir y mantener cuentas bancarias–; los habitantes del mundo rural y la España vacía –por el imparable cierre de sucursales bancarias–; las personas con discapacidad –por los obstáculos arquitectónicos en las sucursales y por otros problemas vinculados a la accesibilidad universal–, y colectivos vulnerables afectados por la brecha digital. 

El informe contiene un total de 32 recomendaciones dirigidas a la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, al Banco de España, a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC), al Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias (SEPBLAC), a la Sociedad Correos y Telégrafos y a las propias entidades bancarias. Son las siguientes:

A la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa (Ministerio de Economía, Comercio y Empresa)

1. Proceder a la determinación de lo que debe entenderse como operativa bancaria básica respecto de cualquier tipo de cuenta.

2. Promover que dicha operativa bancaria básica reciba la consideración de servicio económico de interés general.

3. En el marco de la referida declaración, establecer los ámbitos en los que por motivos geográficos o por la detección de necesidades que requieran de atención individualizada, deba garantizarse la existencia de oficinas presenciales y de cajeros.

4. Asegurar que el despliegue de la red de oficinas presenciales y cajeros salvaguarde la competencia entre las entidades, fomentando modelos de gestión multimarca, allí donde la concurrencia de los operadores económicos no la garantice.

5. En el caso de que se considere necesario el establecimiento de un régimen de compensaciones como consecuencia de la declaración como servicio económico de interés general, ponderar debidamente a estos efectos el coste que supuso, en su momento, el rescate de varias entidades bancarias con cargo a fondos públicos.

6. Revisar la normativa de protección del cliente y usuario bancario para mejorar su coherencia y reflejar la singular posición que estas entidades asumen como cauces que facilitan el acceso regular al tráfico económico y monetario, así como a muy diversos trámites con relevancia jurídica o a la percepción de prestaciones y ayudas.

7. En relación con la necesidad de crear una autoridad de defensa del cliente financiero, se recomienda adoptar las siguientes iniciativas:

a) Establecer que en su procedimiento de resolución de conflictos se prevea la posibilidad de invertir la carga de la prueba, cuando menos en determinados supuestos de denegación informal de la apertura de una cuenta de pago básica o cuando se alegue una práctica discriminatoria y se aporten indicios suficientes al respecto.

b) Incorporar igualmente dicha inversión de la carga de la prueba en las normas procesales con arreglo a las cuales deban sustanciarse procedimientos judiciales relativos a la denegación de cuentas de pago básicas.

c) Prever que dicha autoridad tenga competencia para examinar casos bajo las previsiones de la Ley 15/2022, de 12 de junio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación.

d) Disponer que las resoluciones de esta autoridad que aprecien prácticas contrarias a la igualdad de trato y la no discriminación tengan siempre carácter vinculante.

e) Reforzar las previsiones de colaboración de la autoridad de defensa del cliente financiero con los organismos reguladores, así como la de estos entre sí, para analizar problemas de exclusión financiera y evaluar el efecto de las medidas que se vayan implantando para prevenirlos.

f) Introducir un procedimiento más ágil frente a problemas de denegación de acceso a este tipo de cuentas, al menos cuando se acredite que la persona interesada no dispone de ninguna otra cuenta y que ella o su unidad familiar se hallen en alguna situación de vulnerabilidad socioeconómica que podría dar lugar a la percepción de ayudas sociales.

8. Revisar las disposiciones sobre infracciones y sanciones aplicables a la denegación o cancelación de las cuentas de pago básicas, para efectuar un mejor ajuste en términos de proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones previstas.

9. Reforzar por medio de disposiciones legislativas la capacidad del Banco de España para monitorizar la calidad de la atención a la clientela por medios presenciales y la evolución de la demanda que presenta, así como su impacto sobre los diferentes tipos de exclusión financiera existentes o que vayan surgiendo.

10. Revisar y, en su caso, fortalecer la normativa respecto a la infraestructura de distribución y acceso al efectivo en la totalidad del territorio nacional.

11. Acometer las reformas normativas necesarias para mejorar la seguridad jurídica y el marco de actuación de todas las partes en las medidas de atención alternativa al circuito bancario denominadas cash-back y, especialmente, para el caso de la fórmula conocida como cash-in-shop.

12. Poner en marcha una campaña de publicidad institucional sobre el derecho de acceso a las cuentas de pago básicas, sus condiciones de apertura y mantenimiento y su relevancia para conseguir la inclusión financiera y socioeconómica.

13. Establecer, en colaboración con el Ministerio de Hacienda, una incidencia en los procedimientos de pago que facilite, con carácter general, el cambio ágil de cuentas comerciales a cuentas de pago básicas, de manera que la percepción de prestaciones y ayudas públicas de carácter social no se vea interrumpida. Asimismo, y para los casos en que se acredite la imposibilidad de proceder al pago en plazo a consecuencia de la falta de una cuenta operativa, prever la posibilidad extraordinaria de efectuar los abonos por vías alternativas, hasta que la situación se haya normalizado.

14. Reforzar la atención prestada en los planes estatales de educación financiera a los colectivos en riesgo de vulnerabilidad y en situación vulnerable, e incluir estrategias específicas para cada uno de estos grupos.

15. Estudiar el impacto de la introducción de procedimientos de gestión bancaria basados en técnicas de inteligencia artificial, al objeto de concretar los derechos y obligaciones de las partes y garantizar la existencia de sistemas de verificación periódicos, ágiles y eficaces.

Al Banco de España

Con independencia de las Recomendaciones que siguen, ha de tenerse también en cuenta la Recomendación que el Defensor del Pueblo formuló al Gobernador del Banco de España, en noviembre de 2023, para que se diera cumplimiento en el ámbito de supervisión de dicho organismo a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación, que obliga a la aplicación de métodos o instrumentos suficientes para la detección y prevención de situaciones discriminatorias, así como a la articulación de medidas adecuadas para el cese de tales situaciones, que ha sido aceptada por dicha autoridad159 .

1. Emitir una circular que clarifique las menciones que la normativa sobre cuentas de pago básicas hace a la imposibilidad de ejecución de la expulsión de ciudadanos extranjeros por razones jurídicas o de hecho, a fin de que no se efectúen requerimientos documentales de imposible cumplimiento.

2. Establecer una vía de cooperación estable con las autoridades de la Policía Nacional, como cuerpo responsable de la gestión documental de identidad para ciudadanos españoles y extranjeros que permita trasladar de manera periódica a las entidades bancarias información que les facilite la tarea de determinar los documentos de identificación personal exigibles en cada supuesto o situación administrativa.

3. Publicar, en colaboración con el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias (SEPBLAC), una actualización de los «Criterios comunes de buenas prácticas sobre la aplicación de la normativa de prevención de blanqueo al adoptar bloqueos o cancelar relaciones con la clientela», que contemple las especiales circunstancias en las que pueden encontrarse determinadas personas que pretendan acceder a cuentas de pago básicas, que prime el control continuado de los movimientos financieros y evite las denegaciones basadas en apreciaciones de riesgo genérico, por su carácter discriminatorio.

4. Dictar instrucciones para facilitar el tránsito entre cuentas comerciales y cuentas de pago básicas, prestando especial atención al supuesto de implicación de dos entidades bancarias, todo ello con el objetivo de facilitar en lo posible la continuidad de los pagos por servicios y suministros básicos y la percepción de prestaciones y ayudas de carácter social.

5. Dictar criterios y establecer buenas prácticas bancarias para los procedimientos de bloqueo y cierre de cuenta, atendiendo a situaciones de vulnerabilidad y percepción de ayudas o prestaciones sociales.

6. Realizar un estudio, en colaboración con la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, sobre el coste neto asociado a la gestión de cuentas de pago básicas, así como sobre las vías a través de las cuales podría incentivarse el que las entidades bancarias las ofrezcan a su clientela.

7. Mejorar el seguimiento de la información estadística disponible sobre el acceso, operativa asociada y gestión de las cuentas de pago básicas, así como su uso por personas pertenecientes a colectivos especialmente vulnerables o en riesgo de exclusión.

8. Crear una comisión de seguimiento de la lucha contra la exclusión financiera que realice estudios de las características y los factores de vulnerabilidad específicos que pueden afectar a cada uno de los colectivos más expuestos.

9. Constituir un grupo de trabajo para examinar la viabilidad de que la empresa pública Correos y Telégrafos pueda prestar servicios adicionales por cuenta de las entidades bancarias, así como la posibilidad de reproducir ese modelo de agencia con otras entidades con características y niveles de implantación territorial similares.

10. Reforzar la atención prestada en los planes estatales de educación financiera a los colectivos en riesgo de vulnerabilidad y en situación vulnerable, e incluir estrategias específicas para cada uno de estos grupos.

11. Establecer un grupo de trabajo para analizar las experiencias que se vayan conociendo sobre la aplicación de técnicas de inteligencia artificial en los procedimientos y la operativa bancaria, y estimar su impacto y los procedimientos de evaluación de posibles sesgos y otros efectos indeseados.

A la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC)

1. Realizar un estudio, en colaboración con el Banco de España, sobre el coste neto asociado a la gestión de cuentas de pago básicas, así como sobre las vías a través de las cuales podría incentivarse el que las entidades bancarias las ofrezcan a su clientela.

2. Realizar un estudio que facilite vías para garantizar, en términos prácticos, la competencia entre entidades en entornos en que no esté asegurada la presencia sobre el territorio de varias entidades bancarias.

Al Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias (SEPBLAC)

1. Publicar, en colaboración con el Banco de España, una actualización de los «Criterios comunes de buenas prácticas sobre la aplicación de la normativa de prevención de blanqueo al adoptar bloqueos o cancelar relaciones con la clientela», que contemple las especiales circunstancias en las que pueden encontrarse determinadas personas que soliciten acceder a cuentas de pago básicas, que prime el control continuado de los movimientos financieros y evite las denegaciones basadas en apreciaciones de riesgo genérico, por su carácter discriminatorio.

2. Realizar con carácter periódico evaluaciones sobre el impacto que la aplicación de la normativa de prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo puede tener sobre determinados colectivos en situación de vulnerabilidad o en riesgo de exclusión social, al objeto de emitir instrucciones que permitan cumplir los objetivos de esta legislación sin incurrir en exigencias desproporcionadas o excesivas.

 A la Sociedad Mercantil Estatal Correos y Telégrafos, S.A.

1. Adoptar medidas para aumentar la capacidad de atención en el mundo rural y en las zonas más despobladas.

2. Promover un grupo de trabajo, en coordinación con el Banco de España y otros actores relevantes, para analizar las posibilidades de que esa sociedad pueda asumir, en condición de agente, servicios bancarios adicionales a los que ya presta.

A las entidades bancarias

El Defensor del Pueblo considera que la tarea de prevenir y superar los factores que conducen a la exclusión financiera no solo corresponde a los poderes públicos, sino que las propias entidades bancarias tienen en este ámbito un papel muy relevante.

Por esta razón, y con carácter complementario a las Recomendaciones que figuran más arriba, el Defensor del Pueblo dirige una serie de propuestas a las patronales bancarias, a la Asociación Española de Banca (AEB), a la Confederación Española de Cajas de Ahorros (CECA) y a la Unión Nacional de Cooperativas de Crédito.

En este caso se dejará constancia de las respuestas que se reciban a efectos de poder dar cuenta de ellas a las Cortes Generales, pero no se efectuará propiamente un seguimiento, tal y como se hace con las Recomendaciones, ya que estas propuestas no están dirigidas a las entidades administrativas o a autoridades y funcionarios que tengan la obligación legal de colaborar con esta institución.

Dichas propuestas son las siguientes:

1. Reforzar entre las plantillas de sus entidades asociadas el conocimiento de la legislación de igualdad de trato y contra la discriminación.

2. Fortalecer los procedimientos de gestión internos para evitar la denegación verbal de solicitudes de apertura de cuentas de pago básicas, así como los requerimientos de acreditación documental que resulten exorbitantes.

3. Promover el establecimiento, en cada entidad o en la correspondiente asociación, de un punto focal que permita resolver dudas y dirigir solicitudes genéricas de aclaración a las autoridades de la Policía Nacional encargadas de la gestión de los documentos de identificación para personas nacionales y extranjeras. Dichas solicitudes de aclaración se deberían formular a través de un canal que preserve en todo caso la privacidad de los interesados.

4. Incorporar el ofrecimiento de cuentas de pago básicas como una medida alternativa para personas en dificultades financieras que hayan tenido problemas para atender pagos derivados de la gestión de ciertos productos.

5. Perseverar en el objetivo de que todos los instrumentos, canales y la operativa bancaria de sus entidades asociadas se encuentren plenamente adaptadas a las previsiones de la Ley 11/2023, de 8 de marzo, antes de la fecha prevista para la entrada en vigor de los requisitos de accesibilidad para productos y servicios.

6. Continuar la tarea emprendida a través del protocolo de colaboración firmado por la Fiscalía General del Estado para mejorar la protección patrimonial de las personas con discapacidad y en otras situaciones de vulnerabilidad.

7. Promover la incorporación a dicho protocolo de colaboración y al grupo de trabajo previsto de la autoridad de defensa del cliente financiero, una vez que esta inicie su actividad.

8. Promover entre sus entidades asociadas el desarrollo de herramientas digitales basadas en principios de máxima inclusión y accesibilidad, prestando especial atención a la usabilidad, especialmente para las personas con menor capacitación en este tipo de instrumentos.