30 años del Pacto de Toledo: estabilidad y confianza del sistema público de pensiones

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El año 2025 marca el trigésimo aniversario del Pacto de Toledo, un acuerdo parlamentario y social emblemático, referente de un diálogo político y de concertación social sobre uno de los pilares centrales del Estado del Bienestar: el sistema público de pensiones español. Durante tres décadas ha avanzado bajo el impulso de cuatro grandes acuerdos de recomendaciones alcanzados en sede parlamentaria en 1995, 2003, 2011 y 2020, y de los acuerdos de concertación social y legislativa que los han desarrollado. Su desarrollo y resultados constituyen motivo de satisfacción y orgullo, sobre un modelo que compara internacionalmente de forma muy positiva y constituye una buena oportunidad para valorar sus fortalezas y enseñanzas, así como una ocasión para abordar sus retos futuros, en un entorno social y demográfico singular que está transformando, la estructura de población en España.

El arte de acordar: el modelo español de concertación, ejemplo internacional

En abril de 1995, en un contexto de creciente debate sobre la sostenibilidad del sistema de pensiones, se aprobó el primer documento de recomendaciones del Pacto de Toledo, con quince grandes orientaciones y el unánime respaldo parlamentario. Dicho acuerdo contó, además, con el refrendo de las principales organizaciones sindicales y empresariales y marcó el inicio de la concertación social moderna. Representó un gran pacto intergeneracional y multipartidista en la democracia española, articulando un espacio institucional para las grandes orientaciones del sistema de pensiones y la Seguridad Social en nuestro país. De aquel primer consenso surgieron las reformas trascendentales de 1996 (Ley 24/1997), que introdujeron avances como la ampliación del periodo de cálculo, el Fondo de Reserva, la revalorización conforme al IPC y el principio de separación de fuentes de financiación que se concretó en aquella primera ocasión en asumir la financiación presupuestaria del gasto sanitario y en servicios sociales, como derechos universales, hasta entonces financiados desde la Seguridad Social. 

La separación de fuentes de financiación, una de las grandes aportaciones del marco de concertación política y social generado por el Pacto de Toledo, ha tenido desarrollos posteriores muy relevantes, especialmente en 2001 (al asumir el presupuesto del Estado la financiación de prestaciones asistenciales y complementos a mínimos de las pensiones, de forma completa desde 2013), y en 2021, al establecer que todas las políticas soportadas por la Seguridad Social, distintas del pago de prestaciones contributivas, debían financiarse presupuestariamente (políticas activas de empleo, de bonificaciones a las cotizaciones de determinados colectivos, de reducciones de cotización a sectores completos de actividad, de políticas de igualdad, de políticas contra la pobreza,…) 

Cuatro grandes acuerdos de recomendaciones parlamentarias

El primer ciclo de trabajo concluyó con el documento de 1995 (15 recomendaciones centrales), trasladadas en acuerdo con sindicatos y empresarios de 1996. El segundo gran pacto de recomendaciones llega en 2003 (22 recomendaciones ampliando el foco a la dependencia, inmigración y equidad de género), que dio lugar a reformas como las de 2001 y 2006, acordadas en procesos de concertación social y luego refrendadas legislativamente. 

El tercer informe de 2011 (21 recomendaciones) afrontó retos como el envejecimiento y la sostenibilidad, abordando, en un momento muy complejo y difícil, con elevadas dosis de responsabilidad y reequilibrio en las medidas adoptadas en materia de edad de acceso a la jubilación, contributividad, reconocimiento de nuevos derechos de jubilación anticipada, iniciando un esfuerzo relevante en materia de reducción de brecha de género y de cotización de las personas más jóvenes durante su período de formación. Todo ello se vio reflejado en la reforma legal de ese mismo año. 

El último gran acuerdo parlamentario, de 2020, fue el resultado de años de debate tras la crisis financiera, y se concretó en 22 recomendaciones aprobadas por amplia mayoría en el Congreso, recogiendo retos de equidad, suficiencia y sostenibilidad, así como la adaptación a las nuevas formas de trabajo, el refuerzo de la solidaridad y la mejora del tratamiento de los autónomos, que determinaron las reformas legales de 2021, 2022 (sistema de cotización por ingresos reales en el RETA), 2023 y 2024, con acuerdos sociales que han afianzado la paz social y la legitimidad del sistema. 

Este paquete de acuerdos dio continuidad a la última reforma pactada en 2011 y permitió superar la única reforma no pactada de la Seguridad Social, aprobada en 2013 sin acuerdo político o social alguno, en un marco de políticas de austeridad extrema ante la doble crisis financiera e inmobiliaria que padecíamos y que suponía una ruptura al modelo de concertación derivado del Pacto de Toledo. La derogación de aquella reforma en 2021 restableció la secuencia lógica de cogobernanza y corresponsabilidad con el sistema de pensiones que se inauguró en 1995.

La concertación social y la gobernanza participativa

Como se ha dicho, el proceso del Pacto de Toledo no se ha limitado al debate parlamentario. Los grandes acuerdos han encontrado su desarrollo y concreción en mesas de diálogo social y acuerdos tripartitos que han sido posteriormente trasladados al marco normativo, garantizando su legitimidad y arraigo social.

Destaca que, desde 1995 hasta la fecha, CCOO ha sido la única organización presente y firmante de todos estos acuerdos de concertación social, si bien todos ellos han gozado de un amplio refrendo político y han sido validados por las sucesivas mayorías parlamentarias. Destacar este aspecto, no impide reconocer que la UGT ha participado junto con CCOO en la práctica totalidad de estos (con una sola excepción puntual) y que las organizaciones empresariales han estado también implicadas y comprometidas en la mayoría de los acuerdos alcanzados. Este compromiso ha permitido a trabajadores y autónomos, jóvenes y pensionistas, sentirse identificados con un sistema que avanza para dotar de equidad e inclusión a la protección social. 

Adaptar el sistema a nuevos retos: demografía, longevidad y equidad

El Pacto ha sabido anticipar y afrontar retos tan complejos como el envejecimiento poblacional y la entrada en la jubilación de la generación del “baby boom”, la más numerosa de la historia nacional, que ahora está empezando. Este fenómeno impone un esfuerzo extraordinario que se concentrará hasta mediados de siglo, estabilizándose y posteriormente descendiendo conforme se reduzca el peso relativo de esa generación en el conjunto de la población. 

Frente a este reto, el modelo español preserva dos dimensiones de solidaridad esenciales:

- La solidaridad intergeneracional, en la garantía de una protección comparable a las distintas generaciones, independientemente de su número, exigiendo un esfuerzo a corto y medio plazo para salvaguardar el pacto entre generaciones. La financiación mixta del sistema de pensiones, preferentemente con cotizaciones, pero también presupuestaria, que ya fue definida en las primeras recomendaciones del Pacto de Toledo en 1995 y se ha mantenido hasta hoy, es una herramienta clave para ello

- La solidaridad intrageneracional, reforzando la equidad con pensiones mínimas, contributivas y no contributivas; mediante instrumentos como la cotización por ingresos reales (RETA), pactada en 2022 e iniciada en los últimos 3 años, que si bien ahora tropieza con dificultades, tiene que continuar hasta culminar en 2032, como está acordado y recoge ya la Ley general de la Seguridad Social; y la reducción y eliminación progresiva de desigualdades en las bases máximas de cotización, medidas fruto del consenso de los últimos pactos parlamentarios y sociales. 

El consenso, clave para la convivencia y legitimidad del sistema

Los acuerdos del Pacto de Toledo han reforzado la gobernanza democrática del sistema público de pensiones, al dotarlo de reglas estables que trascienden ciclos políticos, evitando el deterioro de la legitimidad y garantizando la adaptabilidad del sistema.

Las sucesivas rondas de reforma —1996, 2001, 2006, 2011, 2021, 2022 (RETA), 2023 y 2024— plasman la eficacia del diálogo social y político. 

Valoración y desafíos de futuro

La experiencia de 30 años demuestra que la fortaleza del sistema reside en el modelo de concertación y gobernanza participativa, y que el debate sobre las pensiones puede y debe resolverse por la vía del acuerdo, con equilibrio entre suficiencia, sostenibilidad y equidad. Los principales retos futuros serán:

• Consolidar el equilibrio financiero, reforzando la recaudación y la contributividad real.
• Mantener el poder adquisitivo y la suficiencia de las prestaciones.
• Completar la plena equiparación de autónomos y asalariados en protección social, en el marco de la concreción completa del principio de cotización por ingresos reales de toda la población trabajadora.
• Mejorar los mecanismos de solidaridad y corregir brechas de género, edad y situaciones de vulnerabilidad. 
• Mantener el marco de consenso político y concertación, con revisiones periódicas para adoptar las medidas complementarias que puedan precisarse para mantener los objetivos anteriores.

Conclusión

Treinta años después, el Pacto de Toledo sigue representando un ejemplo de madurez democrática y de compromiso compartido. Su historia, jalonada por cuatro grandes pactos de recomendaciones (1995, 2003, 2011 y 2020), el respaldo unánime de la sociedad civil y la participación continuada de las organizaciones sindicales y empresariales demuestra que el éxito reside en los consensos amplios y en la capacidad de adaptación colectiva, en beneficio del interés general y del contrato social intra e intergeneracional que sostiene y debe sostener el Estado del Bienestar. 

Para terminar, una referencia más allá del sistema público de pensiones. La evolución demográfica nos exige mantener las prioridades en esta materia y acompañarlas de otras de importancia también creciente. 

No serán sólo las pensiones, las necesidades crecientes en servicios sanitarios, servicios sociales y de atención a la dependencia, dentro de una imprescindible estrategia global de cuidados que constituye un yacimiento potentísimo de empleo y con un impacto enorme en términos de igualdad o desigualdad de género, son también elementos centrales del debate futuro. 

Una solución estable y efectiva al acceso a la vivienda social y asequible para el conjunto de la población, también. Con impacto directo en cuestiones tan trascendentales como la edad de emancipación de las personas jóvenes, con su correlato en términos de actividad económica, natalidad, …

Todo ello, en un marco en el que el conflicto central a resolver y abordar seguirá siendo el de distribución de la renta, la cohesión social y territorial. La igualdad de género. La integración de la necesaria población migrante que ya está aquí y la que necesitamos que siga viniendo para mantener un equilibrio demográfico saludable y manejable. La suficiencia y equidad fiscal es condición necesaria para todo ello.

Estas son las cuestiones centrales, no los falsos e interesados debates sobre supuestos y fomentados conflictos intergeneracionales en torno a las pensiones, la vivienda, el territorio de residencia, … 

Los alimentadores de estos supuestos conflictos saben lo que quieren y no es compatible con los objetivos que se establecieron en 1995 en torno al sistema de pensiones, que necesitamos mantener y ampliar a estas y otras materias.